多哈

　　首席評論
　　□陳傑人
　　昨日報載，十二屆全國人大常委會第六次會議定於12月23日至28日舉行，將審議《行政訴訟法》修正案草案。這也是《行政訴訟法》自1990年10月1日施行以來首次啟動大修。
　　在經歷了23年的施行後，這部事關民權的重要法律終於啟動了修改的步伐，這無疑令人欣慰。然而，對於這麼一部事涉重大的基本法律，有關方面在沒有明顯先兆的情況下突然拿出了修正案草案，其中能否充分尊重、吸納民意，備受各方關註。
　　早在8年前，有媒體報道說，全國人大法工委已經拿出了《行政訴訟法》的修正案，預計未來5年內該法就會修改。但整整8年過去了，有關該法的修改消息卻無下文，直至此次啟動大修。個中原因，耐人尋味。
　　我國著名行政法專家、中國政法大學副校長馬懷德教授曾經透露，中國行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，審判效果和質量不容樂觀，這源於“地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預”。
　　馬教授的這個數據，或許僅僅是當前我國行政訴訟領域尷尬現狀的冰山一角。總的來看，行政訴訟目前存在起訴難、立案難、公正審判難和執行難四大問題，這些問題可以說是貫穿整個行政訴訟領域的始終。
　　眾所周知，行政訴訟是公民、企業和其他組織，作為行政管理的對象，在認為行政機關的行為侵犯了其合法權益時，依法提起的“民告官”訴訟。《行政訴訟法》的施行，不僅開創了中國法治的歷史篇章，也帶給了廣大公民以法律維權的武器；更重要的是，這部法律直接規範了行政機關及其官員的行為，使他們開始接受來自民間的監督和約束。
　　不過，現在回過頭看，當年《行政訴訟法》的出台，還存在某種程度的倉促性，因此不可避免地存在一些缺陷，比如，訴訟的範圍過窄，訴訟的程序不嚴密，訴訟的執行缺乏規制，等等。這些不足，也正是該法需要修改的地方。
　　縱觀《行政訴訟法》23年來的實踐及其取得的經驗教訓，目前其亟須修改的地方，至少需要滿足以下幾點：一是將所謂“抽象行政行為”即政府的決定公告等一併納入訴訟範圍，最好是將全部行政行為都納入可訴範圍。二是嚴格級別管轄制度，明確上一級法院審理下一級行政機關為被告的案件，防止地方黨政官員干預行政訴訟，通過人為降低管轄級別以將案件控制在自己的轄區內；在可能的情況下，最好是確立行政訴訟異地審理普遍原則。三是規範證據制度和證明責任，對行政機關在行政活動中的證據實行嚴格審查原則，嚴禁行政機關在訴訟過程中的任何環節補充“執法取證”。四是在各級國庫設立行政訴訟敗訴基金，為解決執行難提供保障。五是設立“公益行政訴訟”制度，即借鑒民事訴訟法中的環保公益訴訟機制，對那些由行政機關作出的尚無確定利益受損者的行政行為，有關公益組織和機構，可以提起公益行政訴訟。
　　當然，前述意見，也僅僅是在綜合當前學界和民間部分意見的基礎上所提出的建議。鑒於該法23年實施過程中所存在的普遍問題，以及廣大行政訴訟當事人在訴訟過程中的酸甜苦辣，這部法律的修改，立法機關若能事先廣泛征求民意，或許效果會更好。
　　行政訴訟是以全國所有行政機關乃至行政組織為法律規制對象的法律，並且事關公民、企業的合法權益保護。對這種法律的修改，不僅不能由行政機關主導，而且應當廣泛征求學界、律師界和民間的意見。只有這樣，才能把這部法律修改成有益民眾又有益法治的基本法律。（作者是中國政法大學法制新聞研究中心研究員）
　　陳傑人　　（原標題：行政訴訟法修改可否“開門納諫”？）